مدل چرخه سیاستگذاری چیست؟
توضیح مدل در 3000 کلمه
مقدمه:
کلاسیک ترین روش مطالعه سیاستگذاری استفاده کردن از یک مدل مرحه ای است.
مدل چرخه سیاست هدفش ساده تر کردن و نظم بخشیدن به فرایند سیاستگذاری در ذهن ماست. با کمک این مدل می توان مراحل مختلف سیاستگذاری را به صورت بخش بخش درآورد تا تحلیل مراحل به صورت مجزا امکان پذیر شود. مراحل چرخه در طی زمان به شیوه های مختلفی بیان شده اند. با توجه به نوع نظام سیاسی مدل چرخه سیاست در کشورهای مختلف ممکن است تفاوت هایی داشته باشد. اما در هرصورت ایده اصلی چرخه سیاست همچنان ثابت است.
یک چرخه فرایند سیاستگذاری را تبدیل به مراحل مجزا و متوالی می کند. نقطه شروع فرضی چرخه زمانی است که سیاستگذاران یا بازیگران به یک موضوع خاص یا مشکل عمومی می اندیشند. سپس مراحل متعددی در پی آن می آیند. سرانجام چرخه به جایی می رسد که سیاستگذاران با موفقیت، شکست و بازخوردهای سیاستی که تصویب کرده اند، مواجه می شوند. آنها فکر می کنند که در ادامه کار باید چه تصمیماتی را بگیرند.
مزایا
به طور کلی استفاده کردن از مدل چرخه برای فهم سیاستگذاری از مزایایی برخوردار است:
- مدل ساده ای بوده و به راحتی درک می شود.
- در تقریباً تمامی نظام های سیاسی قابلیت پیاده سازی دارد.
- مدل چرخه روان بودن سیاستگذاری را برجسته می کند.
نگاه مرحله ای نظم خوبی به فرایند سیاستگذاری می بخشد
طی مدل چرخه، ابتدا هدف سیاستگذاران شناسایی می شود، گزینه های مختلف جهت تحقق هدف تعیین می گردند، اقدامات لازم تکمیلی برآورد می شود، مشروعیت و مقبولیت راهکارها در نزد عموم سنجیده می شوند، منابع لازم اختصاص داده می شوند، سیاست اجرا شده و مورد ارزیابی قرار می گیرد.
اولین کسی که صبحت از مدل مرحله ای برای سیاستگذاری کرد هارولد لاسول (Harold Lasswell ) است. لاسول به پدر علوم سیاستی شهرت دارد. در دهه 50 میلادی در دانشگاه شیکاگو و یل (Yale) به تدریس آکادمیک در رشته علوم سیاسی مشغول بود.
محققان تحقیقات تجربی ای را بر فرایند سیاستگذاری انجام داده اند تا بتوانند ابهامات موجود را برطرف کنند. از همین جهت تعامل بازیگران مختلف به صورت مراحل مجزا بررسی می گردند. هدف یافتن الگویی است که در بلند مدت باعث روشن شدن فرایند سیاستگذاری و روند اتخاذ سیاست ها بشود. هر یک از مراحل چرخه دارای ویژگی های خاصی است که پویا بودن فرایند سیاستگذاری را به خوبی نشان می دهد. معروف ترین مدل چرخه سیاستگذاری دارای پنج مرحله است. اما مدل های دیگری هستند که این چرخه را در قالب یک یا چند مرحله بیشتر نشان می دهند. در مدلی که در ادامه بیان می شود، چرخه سیاستگذاری با مرحله دستور کار شروع می شود.
مرحله اول: دستورکار
در ادبیات دانشگاهی دستورکار از دو منظر به طور خاص بررسی می شود که اولی به دستورکار رسمی/ نهادی شناخته می شود. دومی به دستورکار غیر رسمی معروف است. در دستورکار غیر رسمی یک موضوع به صورت خودکار به جلسه دولت انتقال پیدا می کند، زیرا بازگیران غیر دولتی و عموم شهروندان نسبت به یک موضوع حساس شده اند. آنها به دولت فشار می آورند تا موضوع را حل و فصل کند. در مقابل این نوع دستورکار، دستورکار رسمی قرار دارد. در این حالت نخبگان دولتی تمایلی به بررسی موضوعات خاص و محدود تری دارند.
جان کینگدون (John W. Kingdon) پژوهش هایی را در خصوص وضعیت دستورکار در کنگره آمریکا در دهه 80 میلادی انجام داده است که یکی از پیامدهای آن شناخت اهمیت "زمان" است. کینگدون در تحقیقاتش استفاده کردن بازیگران دولتی و غیر دولتی از فرصت های فراهم شده را مورد مطالعه قرارداده است. وی نتیجه گرفته که چیزی شبیه یک پنجره فرصت (Window of opportunity) برای ارائه سیاست های پیشنهادی در برابر بازیگران گشوده می شود. با توجه به ویژگی های موضوع مورد بحث، شرایطی که بر نهادهای سیاستگذار حاکم است و راه حل هایی که برای حل موضوع پیشنهاد می شوند، فرصتی برای اتخاذ یک سیاست فراهم می شود. در این میان افرادی که مقلب به نقش پیمانکار سیاسی هستند، پیش از دیگران وجود فرصت ها را شناسایی می کنند و برای تسریع فرایند اتخاذ سیاست مطلوب خود تمام توانشان را به کار می گیرند. البته همه فرصت ها یکسان نیستند و با توجه به شرایطی که ممکن است حادث شود به انواع مختلفی تقسیم می شوند. در تحقیق دیگری که کُب (Cob) و راس (Ross) اندیشمندان آمریکایی علوم سیاسی انجام داده اند، مدلی را برای بررسی دستورکار ارائه کرده اند. آنها اعتقاد دارند که بر اساس ماهیت موضوع و منابعی که به موضوع اختصاص داده می شود، می توان سه شیوه مختلف را برای مطرح شدن سیاست در جلسات تصمیم گیری دولت شناسایی کرد:
- یک موضوع توسط بازیگران غیر دولتی مطرح می شود و آنقدر موضوع را بزرگ نمایی می کنند تا تبدیل به خواسته عمومی شهروندان بشود. سپس موضوع جهت بررسی به نهادهای رسمی منتقل می شود.
- حالت دوم این است که سیاستمدران یا بازیگران با نفوذ بخواهند یک موضوع را به خورد شهروندان بدهند و بدین منظور شهروندان را بسیج می کنند. در این صورت موضوع دلخواه سیاستمداران راه خود را جلسه دولت باز می کند بدون آنکه نخبگان مردمی یا گروه های برجسته اجتماعی حامی آن بوده باشند.
- در حالت سوم گروه های خاصِ با نفود و در ارتباط با تصمیم گیران دولتی موضوعی را مستقیماً به سیاستگذاران تحمیل می کنند، بدون آنکه بخواهند توجه عموم را به آن حلب کنند. مسیر طی شده در سکوت خبری انجام می شود.
مرحله دوم: طراحی سیاست
مطالعاتی که بر روی چگونگی طراحی سیاست ها انجام شده است، نقش مهم بازیگران را در طراحی سیاست های پیشنهادی و ارائه گزینه های مختلف به دولت را برجسته می کند. برخلاف مرحله دستورکار که ممکن است بازیگران زیاد و حتی شهروندان در آن نقش فعالی داشته باشند، تعداد افراد دخیل در این مرحله به مراتب محدودتر است. در واقع بازیگرانی می توانند در مرحله طراحی سیاست ها دخالت داشته باشند که هم نسبت به موضوع و هم نسبت به شرایط موجود بر دستگاه سیاستگذاری آگاهی و دانش لازم را داشته باشند. این بازیگران خبره می توانند در خصوص موضوع و راه حل ها اظهار نظر کنند و در طراحی سیاست نقش داشته باشند.
قدرت ایده ها و ثابت بودنشان در خرده نظام های سیاسی از جمله محورهای مطالعاتی در مرحله طراحی سیاست است. توجه کردن به اطلاعات و دانش در اختیار سیاستگذاران باعث شد تا مقوله ای تحت عنوان جوامع سیاست (Policy Communities) اهمیت یابد. این جوامع به گروهی از متخصصین اطلاق می شود که دانش تخصصی را در اختیار تصمیم گیران دولتی قرار می دهند و نقش مشاوران را ایفا می کنند. محتوای سیاست های پیشنهادی و زمان مطرح شدنشان توسط متخصصین بررسی می شود. پژوهشگران چرخه سیاستگذاری تلاش کرده اند در بررسی هایشان متخصصان را شناسایی کنند. محققان می خواهند بدانند که متخصصان سیاست ها در کدام حوزه ها فعالیت می کنند، چه ویژگی های مشترکی دارند، چگونه با سیاستگذاران در تعامل هستند و در نهایت چگونه بر نحوه طراحی سیاست ها تأثیر می گذارند. در صدر این افراد متخصص بازیگران وابسته به دولت، اعضای گروه های مردم نهاد، اصحاب رسانه و محققان دانشگاهی قرار می گیرند. به به ترکیبی از این افراد اصطلاحاً عنوان شبکه های سیاست (Policy Networks) می گویند. شبکه های سیاست در قالب نهادهای شناخته شده یا بخش های وابسته به دولت فعالیت می کنند.
طراحی سیاست ها به ماهیت و فعالیت جوامع سیاست و شبکه های سیاست وابسته است. ویژگی ای که در شبکه های سیاست اهمیت دارد و ساختار شبکه سیاست را تحت شعاع قرار می دهد، تعداد اعضایش است. تعداد اعضا سطح کنش بازیگران و عمق این تعاملات را به همراه نوعشان تحت تأثیر قرار می دهد. اما در جوامع سیاست تعداد اعضا اهمیتی ندارد. در عوض تعداد ایده های موجود اهمیت می یابد. زیرا بازیگران خود را نماینده یا حامی ایده ها می دانند.
معمولاً خرده سیستم ها متشکل از شبکه های سیاست متعدد است و ایده های مختلفی هم در آنها دیده می شود. پرشمار بودن اعضا و مطرح بودن ایده های مختلف باعث می شود که احتمال طراحی سیاست های کاملاً جدید یا رادیکال نیز افزایش یابد. در مقابل اگر خرده نظام ها حالتی بسته داشته باشند به طوری که تعداد اعضا محدود بوده و یک ایده غالب بر ذهنیتشان حاکم باشد، نگرش خاصی در طراحی سیاست ها اعمال می شود. این نگرش به سیاستگذاران هم منتقل می شود.
البته وابسته دانستن طراحی سیاست ها به ویژگی های فوق بدون انتقاد نیست. اما در هر صورت منطق خوبی را برای ساماندهی وضعیت پیچیده ای که بازیگران، نهادها و ایده ها در تعامل با یکدیگر هستند بیان می کند.
مرحله سوم: تصمیم گیری
تحقیقات اولیه ای که بر روی فرایند سیاستگذاری انجام شده بود، عمدتاً توسط دانش آموختگان یا صاحب نظران رشته مدیریت دولتی انجام شده است. آنها تلاش زیادی کردند تا ثابت کنند که سیاستگذاران در تصمیم گیری های خود از یک منطق کارامد استفاده می کنند. درنتیجه تصمیم های اتخاذ شده ایده آل بوده و از اثرگذاری بالایی برخورد دار است. پژوهشگران بر این باور بودند که تنها زمانی مدیران موفق به کسب نتایج مناسب می شوند که اول یک هدف را تعیین کرده باشند و برای تحققش استراتژی های مختلفی را در نظر بگیرند. سپس پیامدهای هر یک از استراتژی ها را بسنجند. در نهایت هم باید مشخص کنند که کدام راهکار شانس موفقیت بیشتری دارد و انتخاب مناسب تری است.
این روش نگرشی عقلانی محسوب می شود. در نگاه عقلانی انتظار می رود که فرایند یکسان در فرایند تصمیم گیری حاکم باشد که تحت هیچ شرایطی تغییر نمی کند. سیاستگذارن افرادی هستند که اصل بی طرفی را رعایت می کنند و نقشی شبیه متخصصان فنی و مدیران کارکشته را برعهده دارند. یعنی سیاستگذاران در صورت محرز شدن یک مشکل، در اسرع وقت برای برطرف کردن مشکل بهترین تصمیم ممکن را می گیرند. اما تتیجه تحقیقات خلاف ادعای نگرش عقلانی را در تصمیم گیری ها نشان می دهد. چانه زنی و مذاکره در تصمیم گیری ها بیشتر از تکیه کردن بر عقلانیت در تصمیم گیری نقش دارد. محاسبه هزینه – منفعت به دلیل چانه زنی و مذاکره به حاشیه می رود. از طرفی هم مشخص شده که سیاستگذاران بی طرفی را رعایت نمی کنند. هیچکدام از تصمیمات اتخاذ شده صرفاً به دلیل امکانات موجود یا از روی ضرورت گرفته نشده است.
صاحب نظرانی مانند هربرت سیمون (Herbert A. Simon) نسبت به نگرش عقلانی انتقاداتی را مطرح کرده اند که با توجه به مشاهدات انجام شده مقبول واقع شده است. زیرا محدودیت های عقلانی در تصمیم گیری به وضوح قابل مشاهده است. بر اساس نظر سیمون سیاستگذاران به تصمیم رضایت بخش بسنده می کنند و به دنبال اتخاذ بهترین تصمیم نیستند. توجه به سرعت عمل در تصمیم گیری و سخت نگرفتن، تصویری واقعی تر از مرحله تصمیم گیری را در دنیای سیاست نشان می دهد. اما در برابر مدل عقلانی، برای توصیف مدل تصمیم گیری مدل دیگری مطرح شد که با استقبال زیادی همراه شده است. چارلز لیندبلوم (Charles E. Lindblom) در اواخر دهه 50 میلادی مدل تغییرات تدریجی (incremental changes) را معرفی کرد که طی آن تصمیم گیران با توجه به وضع موجود گام به گام تغییرات اندکی را اعمال می کنند. منطق تصمیم گیران این است که باتوجه به تجربه ای که در گذشته کسب کرده اند، بتوانند وضعیت فعلی را با کمی تغییرات بهبود ببخشند.
جان فورِستر (John Forester ) اندیشمندی بود که تلاش کرد مدل تغییرات تدریجی بهبود ببخشد. او تصویر جامع تری را از مرحله تصمیم گیری ارائه کرد. از نگاه فورِستر تصمیم گیری سیاستگذاران به تعداد بازیگران دخیل، نحوه سازمان یافتن آنها، روشن بودن ابعاد مسأله، اطلاعات در دسترس، عوامل سازنده مشکل و مدت زمانی که سیاستگذاران در اختیار دارند بستگی دارد. فورِستر اعقتاد دارد که سیاستگذاران در مجموع در دو نوع محیط متفاوت تصمیم گیری می کنند که بر نحوه عملکردشان اثر گذار است:
- اول در محیط پیچیده و تحت تأثیر عوامل متعدد: در این محیط سیاستگذاران به انجام تغییرات اصلاحی متمایل می شوند.
- دوم در محیط ساده و با مشکلات ساده تر: در این حالت سیاستگذاران با توجه به فراغ بال نسبی سعی می کنند تصمیمات عقلانی با بهترین نتیجه را بگیرند.
به عبارتی اگر سیاستگذاران در محیط پیچده و تحت فشار قرار بگیرند، به تغییرات اند و رضایت بخش روی می آورند. از طرفی با کم شدن محدودیت ها و در اختیار داشتن فرصت بیشتر، در تلاش برای یافتن بهترین راه حل می روند.
مرحله چهارم: اجرای سیاست
دولت ها در طی مدت زمام داریشان برای سیاست هایی که اتخاذ می کنند، روش های خاصی را هم برای تضمین اجرای سیاست ها در نظر می گیرند. برای اجرای سیاست ها دولت به ابزارهای در اختیارش رجوع می کند. تکرار استفاده از ابزارها با توجه به ماهیت موضوع، تصویری را از ابزارهای مورد استفاده دولت تداعی می کند که به سبک های اجرای سیاست شهرت دارد (Implementation Styles). مطالعه سبک های اجرا در دولت های مختلف در پژوهش های سیاستگذاری انجام می شود و ملاک عمل برای دسته بندی و تفکیک دولت ها از یکدیگر است.
به طور کلی ابزارهای در اختیار دولت به دو گروه تقسیم می شوند:
- ابزارهای اساسی: وضع مقرارت یا مدیریت سازمان های عمومی که کالا یا خدمات را به عموم عرضه می کنند.
- ابزارهای رویه ای: برگزاری جلسات عمومی، تشکیل کمیسوین های مختلف جهت نظارت یا رسیدگی به مشکلات.
ابزارهای رویه ای با ابزارهای اساسی از این لحاظ تفاوت دارند که بر سیاست های اتخاذ شده به طور غیر مستقیم اثر می گذارند. به جای آنکه کمیت یا کیفیت کالا یا خدمات را تغییر دهند، در اجرای فرایند سیاستگذاری تغییراتی ایجاد می کنند.
از جمله پژوهشگرانی که به ابزارهای اجرا توجه کرده نیل گانینگهام (Neil Gunningham) است. وی تلاش کرد وجود نارسایی و تداخل را در ابزارهایی که برای محیط های پیچده در نظر گرفته شده اند، نشان دهد. هدف پژوهش گانینگهام فهمیدن منطقی بود که سیاستگذاران بر اساس آن ترکیبی از ابزارهای اساسی و رویه ای را انتخاب می کنند و در اختیار مجریان قرار می دهند. این منطق اجرای سیاست ها را تحت شعاع قرار می دهد. نتیجه پژوهش گانینگهام نشان می دهد که انتخاب ابزارهای سیاست از یک طرف به ماهیت مورد بحث وابسته است و از طرف دیگر به میزان قدرتمند بودن دولت ها. اگر دولتی مقتدر با توانایی بالا در مدیریت شهروندان بر سرکار باشد، از ابزارهای نظیر استفاده مشروع از زور، منابع مالی و سازماندهی خدمات روی می آورد. در مقابل دولت ضعیف که از امکانات حرفه ای کمتری برخوردارد است و می خواهد سیاست های خود را اجرایی نماید، از ابزارهایی نظیر تبلیغات شدید، ایجاده انگیزه، متوسل شدن به ظرفیت گروه های خاص و یا حتی ارتباطات خانوادگی روی می آورند. به طور کلی انتخاب ابزارهای تضمین کننده اجرای سیاست باعث می شود تا بتوان سبک های مختلف اجرا را در میان دولت ها و سیاستگذاران شناسایی کرد.
مرحله پنجم: ارزیابی
آخرین مرحله در چرخه سیاست، مرحله ارزیابی سیاست است. در تحقیقات اولیه تصور می شد که ارزیابی به معنی بررسی میزان دست یافتن یک سیاست به اهدافش است. اگر هم سیاستی نتوانسته بود به اهداف از پیش تعیین شده برسد، دلایل عدم موفقیتش بررسی می گشت. دیوید ناچمیاس (David Nachmias) ارزیابی کلاسیک را با زبان آکادمیک توصیف می کند: «بررسی عینی، تجربی و روشمند اثرات سیاست های جاری بر روی اهداف مشخص شده با توجه به انتظاری که از سیاست می رود ».
ارزیابی سیاستی که بر این اساس انجام شود، سیاست مورد بررسی را تحت عنوان موفق یا شکست خورده توصیف می کند. اما پژوهشگرانی مانند اینگرام و مان (Ingram & Mann) اعتقاد دارند که این نوع ارزیابی ذهنی بوده و ارزش علمی ندارد. ضمناً باید توجه داشت که اهداف بسیاری از سیاست های عمومی مبهم هستند. علاوه بر مبهم بودن، ممکن است دلایل وضع یک سیاست توسط سیاستگذاران به دیگر بازیگران، مجریان یا عموم شهروندان اطلاع داده نشده باشد.
باتوجه به مشکلات موجود در ارزیابی، ارزیابی سیاست ها چندان به برچسب زدن سیاست با عبارت موفقیت یا شکست خورده منتهی نمی شود. در عوض بازیگران دخیل در اجرای سیاستگذاری، با نحوه ارزیابی آشنا می شوند. لذا در حین اجرای سیاست ها تغییراتی را در نحوه اجرا یا ابزارهای بکاررفته اعمال می کنند تا از درجا زدن یا محقق نشدن اهداف تاجای ممکن جلو گیری کنند. در بدترین حالت مجریان یا سیاستگذاران سعی می کنند بر اساس معیارهای ارزیابی یک برداشت مثبتی را از عملکرد خود نشان بدهند تا مورد انقاد قرار نگیرند. البته آنها این کار را با ظاهرسازی انجام می دهند و در عمل فریب بزرگی بیش نیست.
یکی از ویژگی های مهم سازمان ها توانایی پردازش اطلاعات جدیدی است که از محیط دریافت می کنند. اگر این توانایی در آنها زیاد باشد، از شانس بیشتری برای یادگیری برخوردارند. در مقابل اگر از این مهارت چندان برخوردار نباشند، از احتمال وقوع تغییرات و اصلاح وضعیت فعلی کاسته می شود. چنانکه قبلاً هم اشاره شد، خرده نظام ها از بازیگران متعدد و شبکه های سیاست تشکیل شده اند. هرچند ظرفیت یادگیری (Learning) و امکان بهره مندی از اطلاعات بیشتر، خرده نظام پویاتر خواهد بود. حتی مهارت یادگیری ممکن است در شهروندان عادی هم شکل بگیرد.
نتیجه گیری
لاسول در دهه 50 میلادی به زیبایی بیان کرد که بررسی فرایند شکل گیری و توسعه سیاست ها بر اساس یک فرایند مرحله ای، ترتیبی، به هم پیوسته و در تعامل باهم در تحلیل سیاست ها مدلی کاربردی است و از یک روش نظام مند برخوردار است. این نگرش از پچیدگی محیط سیاستگذاری عمومی می کاهد و بررسی تک تک مراحل را به صورت عمیق امکان پذیر می شود. ایده چرخه باعث می شود تا سوالات بیشتری را بتوانیم در خصوص سیاستگذاری پاسخ بدهیم. همچنین ابزارهای مناسب اجرا یا موانع احتمالی در اتخاذ سیاست به صورت عینی و علمی شناسایی می شوند. در نهایت می توان رابطه بین عوامل متغیر در فرایند سیاستگذاری با برون داد چرخه سیاستگذاری را بررسی و شدت آن را اندازه گیری کرد.
انتقاد به مدل چرخه سیاستگذاری
البته مدل چرخه سیاستگذاری دیگر در رأس مطالعات سیاستگذاری قرار ندارد. ایده مراحل مجزا و پی در پی، یک چهارچوب کلی را برای فهم فرایند سیاستگذاری ارائه می کند. فعالیت هایی که در هر مرحله انجام می شود به صورت عمیق بررسی می شوند. با وجود کاربردی که این مدل برای فهم و تحلیل سیاستگذاری دارد، اما باز از اتفاقاتی که در دنیای واقعی رخ می دهد، فاصله زیادی دارد. این مدل با محدودیت های جدی مواجه شده است.
واقعیت سیاستگذاری نه خطی است و دارای مراحل مستقل پی در پی!
در دنیای واقعی سیاستگذاری شامل هزاران چرخه تودرتو است. تعاملاتی که در آن صورت می گیرد، کمتر به صورت عینی مشاهده می شوند و بررسی آنها به سختی ممکن است. به همین دلیل پژوهشگران رو به نظریات آورده اند که ذهنیت افراد را از نگاه چرخه ای دور کند.
